La rénovation urbaine dans les zones couvertes par l’Agence Nationale pour la Rénovation Urbaine (ANRU) constitue un défi majeur pour la transition énergétique en France. Le cadre juridique qui régit les audits énergétiques dans ces quartiers prioritaires s’est considérablement renforcé ces dernières années, sous l’impulsion des objectifs nationaux de réduction des consommations énergétiques. Entre les exigences réglementaires spécifiques, les dispositifs financiers dédiés et les contraintes techniques particulières, les acteurs intervenant en zone ANRU doivent naviguer dans un environnement normatif complexe. Ce cadre vise à transformer des quartiers souvent caractérisés par une précarité énergétique marquée en des espaces de vie durables et économes en énergie.
Fondements juridiques des audits énergétiques en zone ANRU
Le cadre législatif entourant les audits énergétiques dans les zones ANRU repose sur plusieurs piliers fondamentaux qui se sont progressivement consolidés. La loi n° 2003-710 du 1er août 2003 d’orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine constitue la pierre angulaire de ce dispositif. Elle a créé l’ANRU et posé les bases de l’intervention publique dans les quartiers défavorisés. Cette législation initiale a été enrichie par la loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion, qui a renforcé les exigences en matière de performance énergétique.
Le Nouveau Programme National de Renouvellement Urbain (NPNRU) lancé par la loi n° 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine a marqué un tournant décisif. Ce programme, piloté par l’ANRU, intègre explicitement les objectifs de transition énergétique dans les projets de rénovation urbaine. L’article 3 de cette loi stipule que les projets doivent favoriser « la transition écologique des quartiers » et contribuer à la réduction de la précarité énergétique.
La loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte a apporté un cadre supplémentaire en fixant des objectifs ambitieux de rénovation énergétique, notamment pour les bâtiments résidentiels. Son article 8 prévoit que « l’État, les collectivités territoriales et les établissements publics qui établissent un plan climat-air-énergie territorial prévoient les actions permettant de prévenir ou de réduire la précarité énergétique ».
Plus récemment, la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets (dite loi Climat et Résilience) a imposé de nouvelles obligations. Elle a notamment renforcé les exigences en matière d’audit énergétique lors des ventes de logements classés F ou G, y compris dans les zones ANRU.
Ces textes législatifs sont complétés par plusieurs décrets d’application qui précisent les modalités techniques des audits énergétiques. Le décret n° 2018-416 du 30 mai 2018 relatif aux conditions de qualification des auditeurs réalisant l’audit énergétique édicte les compétences requises pour réaliser ces audits. Le décret n° 2020-1609 du 17 décembre 2020 relatif au diagnostic de performance énergétique et à l’affichage des informations relatives à la consommation d’énergie des logements dans les annonces et les baux immobiliers a renforcé la fiabilité des DPE, outils préalables aux audits approfondis.
L’organisation juridictionnelle de ce cadre normatif s’articule autour de plusieurs niveaux de contrôle. Le juge administratif peut être saisi pour vérifier la légalité des décisions prises par l’ANRU, tandis que les tribunaux judiciaires peuvent intervenir sur les litiges relatifs aux audits énergétiques entre propriétaires et locataires ou entre vendeurs et acquéreurs.
Spécificités techniques et méthodologiques des audits en quartiers prioritaires
Les audits énergétiques en zone ANRU présentent des particularités techniques qui les distinguent des audits standards. Ces spécificités s’expliquent par les caractéristiques architecturales et socio-économiques propres à ces quartiers prioritaires. Le règlement général de l’ANRU précise que les audits doivent prendre en compte la dimension sociale des projets, au-delà des seuls aspects techniques.
La méthodologie d’audit en zone ANRU suit généralement un protocole en plusieurs phases définies par l’arrêté du 17 novembre 2020 relatif aux modalités de réalisation des audits énergétiques, mais avec des adaptations spécifiques :
- Une phase de collecte des données tenant compte de l’historique des constructions, souvent marquées par l’urbanisme des années 1960-1970
- Une analyse des consommations intégrant les facteurs de précarité énergétique
- Une modélisation thermique adaptée aux typologies constructives rencontrées
- Des préconisations d’amélioration énergétique compatibles avec les contraintes architecturales et patrimoniales
Les bâtiments des zones ANRU présentent fréquemment des pathologies spécifiques qui doivent être identifiées lors de l’audit : ponts thermiques structurels, systèmes de ventilation défaillants, isolation inexistante ou dégradée. L’Institut national de la consommation a établi que ces bâtiments présentent souvent des consommations énergétiques 30 à 40% supérieures à la moyenne nationale, ce qui nécessite des méthodologies d’audit renforcées.
Les outils de diagnostic utilisés doivent être conformes à la norme NF EN 16247-2 relative aux audits énergétiques dans le bâtiment, mais les auditeurs doivent également maîtriser des méthodes complémentaires comme la thermographie infrarouge, particulièrement utile pour détecter les défauts d’isolation dans les grands ensembles. La mesure d’étanchéité à l’air par tests de perméabilité (« blower door test ») est également préconisée, bien que son application à l’échelle d’immeubles collectifs puisse présenter des difficultés techniques.
L’audit énergétique en zone ANRU doit intégrer une dimension collective que l’on ne retrouve pas nécessairement dans les audits classiques. Le Guide méthodologique pour la rénovation énergétique des quartiers prioritaires publié par l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME) recommande d’évaluer les potentiels de mutualisation énergétique à l’échelle du quartier. Cette approche permet d’envisager des solutions comme les réseaux de chaleur urbains ou la production d’énergies renouvelables mutualisée.
La qualification des professionnels réalisant ces audits fait l’objet d’exigences renforcées. Outre la certification RGE (Reconnu Garant de l’Environnement) obligatoire, les auditeurs intervenant en zone ANRU doivent justifier d’une expérience dans les problématiques spécifiques aux quartiers prioritaires, conformément à l’arrêté du 8 février 2016 relatif aux conditions de qualification des auditeurs.
Les rapports d’audit doivent respecter une structure formalisée incluant :
- Un diagnostic de l’état initial avec analyse des factures énergétiques
- Une modélisation thermique du bâtiment conforme au moteur de calcul réglementaire
- Des scénarios de rénovation hiérarchisés
- Une analyse économique intégrant les aides spécifiques aux zones ANRU
- Un plan de financement adapté aux capacités contributives des occupants
Cette méthodologie rigoureuse vise à garantir la pertinence des préconisations dans un contexte où les contraintes socio-économiques sont particulièrement prégnantes.
Dispositifs financiers et incitations spécifiques aux zones ANRU
Le financement des audits énergétiques et des travaux qui en découlent bénéficie d’un cadre incitatif particulier dans les zones ANRU. Le règlement financier de l’ANRU prévoit une prise en charge partielle ou totale du coût des audits énergétiques, considérés comme des études préalables indispensables aux projets de rénovation urbaine. Cette aide peut atteindre 50% du montant hors taxes pour les bailleurs sociaux et jusqu’à 80% pour les copropriétés en difficulté.
Le Programme d’investissements d’avenir (PIA), dans son volet « Ville durable et solidaire », a alloué une enveloppe spécifique de 71 millions d’euros pour financer l’excellence environnementale dans les projets ANRU. Ce dispositif permet de subventionner les audits énergétiques approfondis et les innovations techniques en matière d’efficacité énergétique dans les quartiers prioritaires.
Les Certificats d’économies d’énergie (CEE) constituent un levier financier majeur, renforcé dans les zones ANRU par le dispositif des « CEE précarité énergétique ». L’arrêté du 29 décembre 2014 relatif aux modalités d’application du dispositif des CEE a instauré une bonification des actions réalisées au bénéfice des ménages en situation de précarité énergétique, particulièrement présents dans les quartiers ANRU. Cette bonification peut atteindre un facteur multiplicateur de 2 pour certaines opérations.
La Banque des Territoires, filiale de la Caisse des Dépôts et Consignations, propose des prêts à taux bonifié pour les opérations de rénovation énergétique en zone ANRU. Le prêt Rénovation Urbaine peut financer jusqu’à 100% du coût des travaux d’économie d’énergie préconisés par l’audit, avec des durées d’amortissement allant jusqu’à 30 ans.
Au niveau régional, les Contrats de Plan État-Région (CPER) intègrent des volets spécifiques dédiés à la rénovation énergétique des quartiers prioritaires. Ces contrats permettent de mobiliser des financements complémentaires pour la réalisation des audits et la mise en œuvre des préconisations qui en découlent.
Les collectivités territoriales peuvent également abonder ces dispositifs nationaux par des aides locales. Ainsi, la Métropole de Lyon a mis en place un dispositif d’aide aux audits énergétiques en copropriété qui majore ses taux d’intervention dans les quartiers ANRU, pouvant aller jusqu’à 70% du montant TTC de l’audit.
Pour les propriétaires occupants et les bailleurs privés, l’Agence nationale de l’habitat (Anah) propose des aides spécifiques dans le cadre du programme « Habiter Mieux », avec des taux majorés dans les quartiers prioritaires. L’arrêté du 24 mai 2013 relatif aux plafonds de ressources applicables à certains bénéficiaires des subventions de l’Anah a établi des plafonds plus favorables pour les ménages résidant en zone ANRU.
Le financement des audits s’inscrit dans une logique d’accompagnement global, comme le prévoit le décret n° 2015-1911 du 30 décembre 2015 relatif au règlement général de l’Agence nationale de l’habitat. Ce texte permet de financer non seulement l’audit technique, mais également l’accompagnement social des ménages dans la compréhension des résultats et la mise en œuvre des recommandations.
Des dispositifs innovants comme le tiers-financement, encadré par la loi n° 2015-992 du 17 août 2015, trouvent un terrain d’application privilégié dans les zones ANRU. Ce mécanisme permet à un opérateur d’avancer le coût des travaux d’efficacité énergétique et de se rembourser via les économies d’énergie générées, allégeant ainsi la charge financière immédiate pour les propriétaires.
Articulation avec les politiques locales d’urbanisme et d’habitat
L’intégration des audits énergétiques dans les zones ANRU s’inscrit dans un maillage complexe d’instruments de planification territoriale. Les Plans Locaux d’Urbanisme intercommunaux (PLUi) constituent le premier niveau de cette articulation. Conformément à l’article L. 151-21 du Code de l’urbanisme, ces documents peuvent imposer des performances énergétiques renforcées dans certains secteurs, notamment dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville.
Les Programmes Locaux de l’Habitat (PLH) représentent un outil stratégique majeur pour coordonner les actions d’amélioration énergétique du parc de logements. L’article L. 302-1 du Code de la construction et de l’habitation prévoit que le PLH définit « les actions et opérations de requalification des quartiers anciens dégradés », ce qui inclut les interventions sur la performance énergétique des bâtiments en zone ANRU.
La coordination entre les différents échelons territoriaux s’opère via les Contrats de Ville, documents-cadres qui associent l’État, les collectivités et les bailleurs sociaux. Ces contrats, instaurés par la loi n° 2014-173 du 21 février 2014, intègrent un volet relatif au cadre de vie et à la rénovation urbaine qui doit prendre en compte les enjeux énergétiques.
Au niveau municipal ou intercommunal, les Plans Climat-Air-Énergie Territoriaux (PCAET) fixent des objectifs de réduction des consommations énergétiques et d’émissions de gaz à effet de serre. Dans les territoires comportant des quartiers ANRU, ces plans doivent prévoir des actions spécifiques pour ces zones, comme le stipule l’article L. 229-26 du Code de l’environnement.
La mise en cohérence de ces différents documents de planification est assurée par le Schéma de Cohérence Territoriale (SCoT), document intégrateur qui fixe les orientations générales de l’organisation de l’espace. L’ordonnance n° 2020-744 du 17 juin 2020 relative à la modernisation des SCoT a renforcé leur rôle dans la coordination des politiques sectorielles, y compris celles relatives à la transition énergétique.
Les Opérations Programmées d’Amélioration de l’Habitat (OPAH) constituent un outil opérationnel privilégié pour mettre en œuvre les préconisations des audits énergétiques. Lorsqu’elles concernent des quartiers ANRU, ces OPAH bénéficient de conditions de financement avantageuses, conformément à l’instruction du 26 mars 2019 relative aux OPAH et au programme d’actions territorial.
Dans les copropriétés dégradées, fréquentes en zone ANRU, les Plans de sauvegarde prévus par l’article L. 615-1 du Code de la construction et de l’habitation intègrent systématiquement un volet énergétique. Ces plans, d’une durée de cinq ans, permettent de coordonner les interventions publiques pour redresser la situation de ces copropriétés, avec un accent particulier sur la rénovation énergétique.
Au niveau régional, les Schémas Régionaux d’Aménagement, de Développement Durable et d’Égalité des Territoires (SRADDET) fixent des objectifs en matière d’efficacité énergétique qui s’imposent aux documents d’urbanisme locaux. L’article L. 4251-1 du Code général des collectivités territoriales prévoit que ces schémas définissent des objectifs de maîtrise et de valorisation de l’énergie, particulièrement pertinents pour les zones ANRU.
Cette articulation complexe nécessite une gouvernance adaptée. Les Conférences Intercommunales du Logement (CIL), instaurées par la loi ALUR du 24 mars 2014, constituent des instances de coordination entre les acteurs du logement à l’échelle intercommunale. Elles permettent d’assurer la cohérence entre les politiques d’attribution de logements sociaux et les objectifs de mixité sociale et de rénovation énergétique dans les quartiers prioritaires.
Défis et perspectives d’évolution du cadre normatif
Le dispositif juridique encadrant les audits énergétiques en zone ANRU fait face à plusieurs défis qui appellent des évolutions normatives. La question de l’harmonisation des méthodologies d’audit constitue un premier enjeu majeur. Malgré l’existence de normes comme la NF EN 16247, les pratiques restent hétérogènes selon les territoires et les opérateurs. Le Conseil supérieur de la construction et de l’efficacité énergétique a recommandé dans son avis du 14 janvier 2020 l’élaboration d’un référentiel méthodologique unifié spécifique aux quartiers prioritaires.
La montée en compétence des professionnels représente un défi connexe. La Fédération CINOV, qui regroupe les syndicats professionnels de l’ingénierie, a alerté sur le manque de formations spécifiques aux problématiques des zones ANRU. Un renforcement des exigences de qualification pourrait être envisagé dans les prochaines évolutions réglementaires, notamment par une modification de l’arrêté du 8 février 2016 relatif aux conditions de qualification des auditeurs.
L’intégration des enjeux de précarité énergétique dans les méthodologies d’audit constitue un autre axe d’évolution nécessaire. Le rapport Pelletier sur la précarité énergétique, remis au gouvernement en 2021, préconise d’adapter les méthodes d’audit pour mieux prendre en compte les usages réels de l’énergie par les ménages précaires, souvent caractérisés par des phénomènes de restriction volontaire des consommations.
La simplification administrative des dispositifs d’aide constitue un levier d’amélioration majeur. La multiplicité des guichets et la complexité des dossiers freinent le passage à l’acte des propriétaires, même après la réalisation d’un audit énergétique. La Direction générale de l’aménagement, du logement et de la nature (DGALN) travaille actuellement sur un projet de plateforme numérique unifiée qui simplifierait les démarches dans les zones ANRU.
L’évolution du cadre normatif devra également prendre en compte les nouvelles technologies de diagnostic énergétique. Les techniques de scan 3D, de modélisation BIM (Building Information Modeling) ou d’intelligence artificielle appliquée à l’analyse des consommations ouvrent des perspectives prometteuses pour affiner les diagnostics. Le Centre scientifique et technique du bâtiment (CSTB) mène actuellement des expérimentations dans plusieurs quartiers ANRU pour valider ces approches innovantes.
La décarbonation des quartiers prioritaires constitue un horizon réglementaire incontournable. Au-delà de la seule efficacité énergétique, les futures normes devront intégrer des objectifs de réduction de l’empreinte carbone, conformément aux engagements nationaux de neutralité carbone à l’horizon 2050. La Stratégie Nationale Bas-Carbone (SNBC), adoptée par décret n° 2020-457 du 21 avril 2020, fixe des objectifs sectoriels qui concernent directement les zones ANRU.
Le renforcement de l’accompagnement post-audit apparaît comme une nécessité pour garantir l’efficacité du dispositif. Trop souvent, les préconisations des audits restent lettre morte faute de suivi adéquat. Un rapport de la Cour des comptes de 2018 sur la politique de rénovation énergétique des logements recommande d’instaurer un suivi obligatoire de la mise en œuvre des préconisations, particulièrement dans les zones prioritaires.
Enfin, l’évolution du cadre européen influencera nécessairement la réglementation nationale. La directive européenne 2018/844/UE sur la performance énergétique des bâtiments, en cours de révision dans le cadre du paquet « Fit for 55 », devrait renforcer les exigences en matière d’audit énergétique et de rénovation du parc existant. Sa transposition en droit français pourrait être l’occasion d’adapter spécifiquement ces dispositions aux zones ANRU.
Vers une approche intégrée de la transition énergétique en quartiers prioritaires
L’évolution du cadre juridique des audits énergétiques en zone ANRU s’oriente vers une approche systémique qui dépasse la simple évaluation technique des bâtiments. Cette vision holistique intègre les dimensions sociales, économiques et environnementales de la transition énergétique dans les quartiers prioritaires.
La notion d’audit énergétique territorial émerge comme une évolution conceptuelle majeure. Au-delà de l’échelle du bâtiment, cette approche vise à analyser les flux énergétiques à l’échelle du quartier, conformément aux orientations du Plan national de rénovation énergétique des bâtiments présenté en avril 2018. Cette méthodologie permet d’identifier des synergies entre bâtiments et de dimensionner des solutions mutualisées comme les réseaux de chaleur ou les installations d’énergies renouvelables collectives.
L’intégration des usages et comportements énergétiques dans les méthodologies d’audit représente une autre évolution significative. Les travaux de l’Observatoire National de la Précarité Énergétique (ONPE) ont démontré l’importance de prendre en compte les pratiques réelles des habitants pour concevoir des stratégies de rénovation adaptées. Cette dimension comportementale commence à être formalisée dans les cahiers des charges des audits en zone ANRU.
La participation citoyenne s’impose progressivement comme un principe directeur des démarches d’audit et de rénovation énergétique. Les Conseils citoyens, instaurés par la loi n° 2014-173 du 21 février 2014, sont désormais associés aux différentes phases des projets de rénovation urbaine, y compris lors des diagnostics énergétiques. Cette implication favorise l’appropriation des enjeux par les habitants et facilite la mise en œuvre des préconisations.
L’émergence de nouveaux modèles économiques comme les contrats de performance énergétique (CPE) transforme l’approche financière des rénovations en zone ANRU. Ces contrats, encadrés par la directive 2012/27/UE relative à l’efficacité énergétique, garantissent un niveau de performance après travaux et responsabilisent les opérateurs. Ils trouvent un terrain d’application privilégié dans les quartiers prioritaires où les gisements d’économies d’énergie sont substantiels.
La digitalisation des processus d’audit et de suivi constitue un levier de transformation profonde. Les compteurs communicants, le monitoring énergétique et les outils de simulation dynamique permettent d’affiner les diagnostics et de suivre en temps réel l’efficacité des interventions. Le programme PROFEEL (Programme de la Filière pour l’innovation en faveur des Économies d’Énergie dans le bâtiment et le Logement) développe actuellement des outils numériques spécifiquement adaptés aux zones ANRU.
L’approche intégrée implique également une vision multi-échelles des interventions. De l’appartement au quartier, en passant par l’immeuble et l’îlot, chaque niveau spatial nécessite des méthodologies d’audit spécifiques mais coordonnées. Le guide méthodologique publié par l’Union sociale pour l’habitat en 2020 formalise cette approche multi-échelles pour les bailleurs sociaux intervenant en zone ANRU.
La prise en compte des co-bénéfices non énergétiques des rénovations représente une évolution conceptuelle fondamentale. Amélioration de la qualité de l’air intérieur, réduction des nuisances sonores, valorisation patrimoniale, création d’emplois locaux : ces aspects sont désormais intégrés dans les méthodologies d’audit et les analyses coûts-bénéfices des projets de rénovation en zone ANRU.
Enfin, l’adaptation au changement climatique s’impose comme un nouveau paradigme qui complète l’approche traditionnelle centrée sur l’atténuation. Les quartiers prioritaires, souvent marqués par des phénomènes d’îlots de chaleur urbains, nécessitent des stratégies spécifiques. Les audits énergétiques intègrent progressivement cette dimension, conformément aux recommandations du Plan national d’adaptation au changement climatique (PNACC-2) adopté pour la période 2018-2022.
Cette approche intégrée nécessite une évolution des compétences des professionnels et des organisations. La formation continue des auditeurs aux enjeux spécifiques des quartiers prioritaires, la transversalité entre services techniques et services sociaux des collectivités, et le décloisonnement entre acteurs publics et privés constituent des conditions de réussite indispensables pour cette transition vers une approche systémique de la rénovation énergétique en zone ANRU.